食品安全應變單一治理為復合治理

　　以鎘超標大米為例來描述風險社會，我們會得到如下的狀態(tài)，鎘超標大米的源頭是因為土地被污染，污染源自于礦業(yè)開發(fā)，作為新興的工業(yè)大國，我們對于各種礦產(chǎn)資源的需求就像一個無底洞，將我們自身置于越來越不安全的污染環(huán)境中。人們已經(jīng)認識到問題的所在，也采取一些措施來避免壞情況的出現(xiàn)，但是危險總是以我們意想不到的方式一再重復，讓人防不勝防，而囿于眼前的增長及消費欲望的滿足，未來的各種可能性就顯得不那么重要。所以，我們也就不難理解，為什么食品安全一類的問題會呈井噴之勢。

　　作為風險社會的一個典型問題，解決食品安全問題的難點，一方面在于它只是很多風險中的一個環(huán)節(jié)，環(huán)境污染越來越嚴重，安全的食品資源就會越來越稀缺，導致健康面臨更大的壓力。另一方面，類似的情形，在食品安全體系內(nèi)也存在，鎘污染的大米也好，毒奶粉和地溝油也好，都是以個案的形式作用于整個風險系統(tǒng)。以目前的社會管理來應對這一情形，除了頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳之外，幾乎沒有更好的辦法。

　　要想徹底解決問題，需改變目前相對單一的社會管理思路，構(gòu)建以復合治理為特征的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。其核心在于，通過制度調(diào)整重塑社會內(nèi)部各種關系，在強化政府權(quán)威性的同時，提高社會自我組織與治理能力，充分發(fā)揮各個社會行為者的能力，共同有效應對各種可能出現(xiàn)的風險。

　　對政府而言，必須重塑權(quán)威，提高民眾對政府的信任度。尤其要實現(xiàn)法治、透明、責任以及回應性，使政府職能充分發(fā)揮，從而確保內(nèi)部治理的有序化，減少不安全因素出現(xiàn)。同時積極培育、完善和壯大市場與公共社會，提高其自組織和自我規(guī)范能力，既對公共權(quán)力的過度擴張進行有效的約束，二者之間也能夠形成有力相互制約。包括建立一個積極的公民社會，維護個人的權(quán)利并實現(xiàn)相互寬容。還有提高個人、組織的責任感、風險意識以及風險的識別能力，提高其行為和決策的理性程度。

　　而要想實現(xiàn)上述力量的復合，實現(xiàn)對社會風險信息的監(jiān)測、通報、發(fā)布，建立在風險充分評估基礎上的公共決策整合是關鍵。就食品安全來說，目前我國與食品安全相關的信息大多是由各地政府的職能部門自行發(fā)布，出于種種原因，不僅不同部門對同一內(nèi)容公布的信息不同，甚至同一部門對同一內(nèi)容的信息公布也不一致。因此，需要盡快建立功能更為強大的，能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全信息監(jiān)測、通報、即時發(fā)布的信息流通體系。尤其是運用現(xiàn)代信息技術手段實現(xiàn)對國土范圍內(nèi)食品安全狀況的整體監(jiān)控，有助于協(xié)調(diào)、解決全國性的食品安全問題，促進多頭管理向統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。

　　信息的公開發(fā)布及共享不僅可以使相應部門隨時了解食品領域的最新安全形勢，也從整體上節(jié)約了監(jiān)管成本。網(wǎng)絡的便捷與及時，能夠?qū)崿F(xiàn)政府對食品安全的動態(tài)監(jiān)測，有利于政府部門及時做相應的評估和決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網(wǎng)絡運行體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，經(jīng)過科學的研究分析，由有關部門即時統(tǒng)一對外發(fā)布，有利于引導公眾在第一時間了解事件的真實情況，從而減少猜測和不負責任的謠言的流傳，進而采取更為理性的行為，避免由于發(fā)布矛盾信息造成的政府威信下降和公眾選擇的困難，從而將風險降至最低。

　　食品安全追溯系統(tǒng)值得期待

　　5月25日上午，上海市食安辦主任閻祖強在做客2013上海民生訪談時，披露和介紹了今年上海市食監(jiān)工作長效機制建設的主要硬任務，即要在今年通過以下幾種手段提振市民對上海食品安全的信心：

　　一是食品安全追溯系統(tǒng)的建設。數(shù)年前，國內(nèi)相繼發(fā)生瘦肉精事件和農(nóng)藥殘留超標蔬菜事件。事后，上海市率先在國內(nèi)建立起豬肉和蔬菜的安全追溯系統(tǒng)。此后，上海市的豬肉和蔬菜至今都沒有發(fā)生大的安全事件。經(jīng)驗可鑒，做法可推，今年食品安全追溯系統(tǒng)將覆蓋到乳制品、食用油、牛羊雞鴨肉等。

　　二是監(jiān)管職能下移。眼下，上海市只有工商部門把監(jiān)督的機構(gòu)觸角伸到了街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著生產(chǎn)流通兩個環(huán)節(jié)中食品監(jiān)管職能的重新劃定，本市將把食藥監(jiān)機構(gòu)向下安置到街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把加強一線監(jiān)管落到實處。而填補監(jiān)管縫隙也屬于食品安全監(jiān)管職能下移的內(nèi)容，今年要填平食藥監(jiān)與農(nóng)委、商委之間的監(jiān)管縫隙。

　　三是食品安全黑名單制度將在下月首推，屆時將向全社會公布一批上“黑名單”的食品企業(yè)名稱。這也是一記食品安全監(jiān)管的“殺招”，但眼下的殺傷力和震懾力尚不夠強：一來上了黑名單的食品企業(yè)能否被“終生禁止入行”尚有待修法予以明確；二來即使上海市不準黑名單上的企業(yè)再入行，但其仍有可能到外省市生產(chǎn)銷售；而且，假如黑名單上的企業(yè)將自身名稱、法人代表等工商登記信息全換掉，那他們經(jīng)改頭換面后仍可卷土重來繼續(xù)危害百姓與社會。

　　食品安全監(jiān)管在以往之所以廣受輿論詬病，除去行政執(zhí)法監(jiān)管各環(huán)節(jié)的自身問題外，還有監(jiān)管縫隙無人牽頭填平、信息分散、生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)無從追溯并顧慮黑名單制度危及地方GDP增長、稅收和就業(yè)這四大深層次頑癥。我們欣喜地注意到，上海市食監(jiān)部門正在為逐步消除這四大頑癥作積極探索與嘗試。一旦探索與嘗試做到了位，市場上銷售的大宗食品經(jīng)得起“刨根問底”當完全可期。

　　監(jiān)管升級利好第三方檢測

　　從“毒大米”、“”、“地溝油”、“塑化劑”到近期的“假羊肉”、“毒生姜”……“黑天鵝”頻頻光顧食品行業(yè)，令消費者信心備受打擊。“兩高”院近期出臺《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了危害食品安全相關犯罪的定罪量刑標準。

　　行業(yè)分析師認為，隨著司法解釋中食品安全犯罪的從嚴量刑，有利于龍頭企業(yè)原料采購的安全性和加強監(jiān)管力度，建議重點關注雙匯發(fā)展、伊利股份、貝因美等龍頭公司。

　　分析人士認為“食品安全可追溯”是解決食品安全問題的有效途徑之一，一旦發(fā)生質(zhì)量安全事件，可以通過記錄或標識進行追溯，及時召回問題產(chǎn)品。按照商務部的表述，“十二五”(2015年)末，爭取讓肉類蔬菜流通追溯系統(tǒng)覆蓋到所有百萬人口以上城市，并涵蓋肉菜、禽畜、水果、水產(chǎn)品、食用菌、豆制品等各類食品。據(jù)測算，未來3年，食品溯源建設相關投入將超過120億元。